Alors que les sionistes s’efforcent de favoriser clandestinement l’immigration vers ce qui est encore la Palestine, ils prennent un premier contact avec le Gouvernement portugais par l’intermédiaire du rabbin Solomon Schonfeld, leader du mouvement sioniste, Chief’s Rabi’s Religious Emergency Council. Ce dernier interpelle l’ambassadeur portugais à Londres, Domingos de Sousa e Holstein Beck (Duque de Palmela), le 27 février 1946, et lui propose un accord de leasing pour une période donnée sur une partie de l’archipel des Açores afin d’y établir une base pour les Juifs réfugiés en Europe. Le Gouvernement portugais répond négativement, le 9 avril, prétextant que l’archipel des Açores risquerait d’être surpeuplé.
La Ligue arabe est l’une des principales organisations soutenant le grand mufti de Jérusalem. Elle est jugée négativement par la diplomatie portugaise au Caire qui la décrit comme une sorte de conglomérat ethnico-confessionnel, d’abord soutenue par les Britanniques afin de mieux garantir leurs intérêts politiques et économiques.
Depuis le début de l’année 1948, le Gouvernement britannique redouble d’efforts pour empêcher les Juifs d’Europe de se rendre en Palestine, notamment en faisant pression sur l’Italie par où passe l’un des principaux flux de Juifs désireux de se rendre en Palestine. Les sionistes décident alors de porter leurs efforts vers l’océan Atlantique où le blocus britannique se fait lui aussi sentir. Ainsi les Portugais se voient-ils entraînés dans une affaire dont ils auraient aimé se tenir à l’écart.
Le 5 avril 1947, l’ambassade britannique à Lisbonne demande au Gouvernement portugais d’empêcher l’Exodus 1947 d’aborder aux Açores ou en tout autre point du territoire portugais. Le Gouvernement portugais louvoie en espérant ne pas être entraîné dans cette affaire. Il permet à l’Exodus 1947 de faire halte aux Açores et de s’y approvisionner, tout en demandant aux ports des Açores de recueillir des informations sur ce navire, informations transmises aux Britanniques, notamment sur la quantité de combustible embarqué et la direction prise par ce navire à son départ de l’archipel. Londres fait part de son mécontentement à Lisbonne et envoie un mémorandum dans lequel est souligné l’importance de la lutte contre cette immigration (considérée comme illégale) vers la Palestine. Comble de l’hypocrisie, Londres insiste sur l’état désastreux des navires utilisés par les sionistes, ce qui met en danger la vie des passagers. Sont activées à cet effet la Convenção Internacional para a Salvaguarda du Vida Humana no Mar (International Convention for the Safety of Life at Sea, établie à Londres en janvier 1914) ainsi que la Convenção Internacional sobre Linhas de Carga (ou Load Lines dont une première version avait été rédigée en 1930), afin de détenir ou de ralentir les navires sionistes. Lisbonne louvoie donc et rétorque au Foreign Office que les contrôles effectués suivant ces conventions ne peuvent se faire que sur des bateaux censés transporter des passagers portugais (décret n°. 19 029) et que les exigences des Britanniques sont en conséquence irrecevables. Le Gouvernement britannique se trouve alors soumis à la pression de l’opposition conservatrice, partisane de la fin du Mandat britannique en Palestine, et à celle des Américains, favorables à l’immigration juive vers la Palestine.
La tendance à la décolonisation est bien présente à l’ONU où les pays nouvellement émancipés se font entendre, ainsi que le rapporte l’ambassadeur Pedro Teotónio Pereira au sujet du Portugal et de son Empire, à savoir que chaque jour les pays colonisés haïssent un peu plus la métropole et qu’ils gagnent en force tandis que les puissances et ex-puissances coloniales se sentent toujours plus isolées, qu’elles sont sans cesse ridiculisées par la multitude désordonnée de ces nouveaux venus activés par l’Union soviétique. C’est en Inde que le Portugal se sent pour l’heure le plus menacé, et c’est pourquoi il adopte une attitude d’extrême prudence à l’égard des pays décolonisés, en commençant par éviter de les reconnaître en tant que pays indépendants. Rien n’empêche néanmoins les diplomates de ces pays d’avoir des relations personnelles avec les diplomates portugais.
Lorsque le vicomte de Riba-Tâmega, consul à Ankara, propose d’ouvrir un consulat à Jérusalem, Salazar répond négativement, prétextant un manque de moyens. Par ailleurs, Salazar est soucieux de préserver ses relations avec les Britanniques ainsi qu’avec les Américains ; aussi évite-t-il de s’engager dans l’imbroglio palestinien. Cette volonté de non-intervention est toutefois mise à rude épreuve lorsqu’une organisation sioniste parvient à détourner l’embargo sur les armes imposé par les États-Unis. Il s’agit pour cette organisation d’acquérir des armes au Canada en faisant usage de faux visas canadiens et portugais, ces derniers afin de tromper les autorités canadiennes sur la destination de la cargaison. De fait, à peine arrivées à Lisbonne, ces armes sont transférées sur un autre bateau à destination de la Palestine. Compte tenu de la gravité de la situation, les autorités portugaises prennent contact avec le Gouvernement canadien et l’ambassade britannique, ce qui met fin à ce transfert. Une fois encore, les Portugais tiennent à rester en dehors du conflit dans lequel sont entraînés Juifs, Arabes et Britanniques, et que toute prise de position en faveur des uns ou des autres ne pourra que porter préjudice à leurs intérêts et les entraîner dans des complications à n’en plus finir.
Suite à la création de l’État d’Israël, la politique extérieure portugaise s’en tient à la plus stricte neutralité. En l’absence de directives claires, les diplomates portugais agissent au cas par cas après avoir consulté leurs autorités. Attentif au cours des événements, le Portugal prend note des concessions croissantes faites aux Américains par les Britanniques, notamment au Proche-Orient et au Moyen-Orient. En Inde, les Britanniques luttent pour s’y maintenir, mais Salazar juge leur politique plutôt confuse. D’un côté, ils activent la partition en espérant attirer le Pakistan à eux, notamment en se portant garant de son indépendance. De l’autre, Salazar juge que si les États de l’Inde restent sous l’autorité des Britanniques, il n’y a pas de raison pour que l’Inde portugaise ne reste pas sous l’autorité des Portugais.
Dans de telles circonstances, le Portugal estime que reconnaître Israël ne peut que lui être préjudiciable. Les relations entre le Portugal et les pays arabes ne commenceront à s’établir qu’à partir de 1953, avec la réouverture de la représentation portugaise à Ankara. Le Portugal reste très discret et a toujours un œil fixé en direction des Britanniques ; et lorsque ces derniers s’éloignent du Portugal, car ils jugent que cet allié ne leur est guère plus utile, ce pays éprouve à la fois une inquiétude et un certain soulagement quant à son sentiment d’infériorité, les Britanniques ayant été au cours des siècles leurs protecteurs. Ajoutons que le Portugal n’est alors pas membre des Nations-Unies et qu’il n’a pas grande confiance envers les États-Unis, ce qui accentue son sentiment d’isolement.
De son côté, Israël contacte le Portugal de sa propre initiative afin de lui communiquer la constitution de son Gouvernement, une manière d’établir des contacts diplomatiques. Mais le Portugal ne donne pas suite.
Face à la menace communiste en Europe, le Saint-Siège se voit toujours plus sous la dépendance des États-Unis. Cette dépendance associée à une opinion internationale toujours plus favorable à Israël affaiblit la diplomatie papale qui, au cours de cette période, se limite à un projet d’internationalisation de Jérusalem. La représentation portugaise au Vatican opère par l’intermédiaire du diplomate Pedro Tovar de Lemos (1946-1950) et José Nosolini (1950-1953). Le 29 janvier 1949, ce projet est transmis à l’ambassadeur portugais au Saint-Siège, projet dans lequel il est précisé que les représentants de l’Irlande et de l’Espagne à Lisbonne ont soumis une proposition au ministère des Affaires étrangères portugais afin de mettre sur pied un organisme international destiné à protéger les Lieux Saints. L’Espagne cherche alors à sortir de son isolement diplomatique, l’Espagne qui maintient le Pacte ibérique en espérant ainsi mieux affronter certaines questions de politique étrangère, dont l’internationalisation des Lieux Saints. Le ministère des Affaires étrangères portugais ne donne pas suite. En mai 1949, les représentants du Saint-Siège, de l’Espagne, de l’Irlande et du Portugal se retrouvent pour évoquer un certain nombre de questions, à commencer par Jérusalem. Pedro Tovar de Lemos estime que la meilleure solution serait d’établir sur les Lieux Saints une administration internationale garantie par des forces internationales, que ces lieux soient en territoire juif ou arabe. Les institutions catholiques quant à elles bénéficieraient d’un statut juridique particulier afin de mieux les protéger. Ce projet finira par être remisé suite au retrait de l’Italie de ces négociations.
En dépit de la brève participation du Portugal à ce projet d’internationalisation, Israël fait une différence entre ce pays et l’Espagne ; en effet, le Portugal était resté plus neutre que Madrid au cours de la Deuxième Guerre mondiale. Le peu d’entrain du Portugal à faire un pas en direction d’Israël s’explique essentiellement par la léthargie de l’administration du ministère des Affaires étrangères portugais, par une volonté de ne pas s’aliéner l’Espagne, et un certain découragement considérant les mauvaises dispositions du Vatican à l’égard d’Israël.
Le président de la Comunidade Israelita de Lisboa, Moisés Bensabat Amzalak, confirme ce que nous venons de dire lorsqu’il rencontre l’ambassadeur d’Israël à Londres, soit : 1. La nécessité pour le Portugal de coordonner sa politique étrangère avec celle de l’Espagne, sans porter préjudice à ses relations avec l’Angleterre. 2. La foi catholique des Portugais et les étroites relations entre le Vatican et l’État portugais. 3. La crainte de provoquer les communautés musulmanes de son Empire. 4. Le peu de goût des Portugais pour les solutions risquées et brutales.
Le Portugal maintient donc le statu quo et dit attendre que les esprits se calment ; c’est ce que dit clairement le ministre des Affaires étrangères portugais, Paulo Cunha, dans un document daté du 23 février 1953. Cette diplomatie plutôt terne entre le Portugal et Israël n’empêche pas des relations commerciales relativement dynamiques.
Le Portugal s’emploie à combattre l’inflation générée par l’excès de liquidités (avec des entrées massives de devises), par l’augmentation de l’offre monétaire. Il le combat en initiant un processus d’endettement public interne. La balance commerciale commence à se rééquilibrer au début des années 1950 ; autrement dit, elle devient moins excédentaire. Par ailleurs, le Royaume-Uni cesse d’être le principal fournisseur du Portugal. De son côté, l’économie israélienne lance des programmes de grands travaux afin de combattre le chômage, avec notamment reforestation et développement agricole. C’est dans ce contexte que vont s’établir les relations commerciales entre Israël et le Portugal. L’agriculture israélienne est dominée par la production d’agrumes et elle a un besoin urgent de caisses en bois pour leur transport, en particulier pour l’exportation. Le blocus économique établi par les pays arabes limite sérieusement les capacités d’importation de matières premières, dont le bois. En 1946, les conditions météorologiques sont défavorables en Espagne, une opportunité pour les producteurs d’agrumes israéliens. La production israélienne d’agrumes est alors estimée 8 500 000 caisses, dont 4 500 000 pour l’exportation. Afin d’obtenir ces précieuses caisses, Israël se tourne vers le Portugal et la Suède. Le Portugal commence à voir en Israël un partenaire commercial et, en juin 1950, se pose la question de la reconnaissance de l’État d’Israël par le Portugal. En 1951, le Portugal propose un accord commercial à Israël, le Portugal qui espère exporter son excédent de pommes de terre. Ces négociations n’aboutissent pas.
Israël s’avère néanmoins être un bon client pour le Portugal. Non seulement avec ces caisses en bois mais aussi avec le liège et les conserves. La Repartição de Negócios Ecónomicos fait toujours plus pression sur la Repartição de Negócios Políticos afin qu’il pousse le Governo Português à reconnaître Israël.
Olivier Ypsilantis